Breve histórico
Até 1996 um montante das receitas públicas era aplicado à educação sem destinação específica a nenhuma etapa do ensino. A partir de então foi implantado no país, pela Emenda Constitucional n.14/96, o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF).
O fundo entrou efetivamente em vigor em 1998 e teve duração de 10 anos, expirando, portanto, em 2006. Ele definia uma parcela específica ao ensino fundamental, redistribuindo os recursos provenientes de impostos aplicados pelos três níveis da administração pública.
Passado o prazo da validade do FUNDEF, isso já em 2007, entra em vigor o FUNDEB, com duração prevista de 14 anos e com a previsão de investimentos não apenas no ensino fundamental, mas também no ensino médio e na educação infantil, além de praticamente multiplicar por dez o aporte de complementação de recursos da União.
O FUNDEB expira agora, em dezembro de 2020, conforme prevê a Emenda Constitucional nº 53, que alterou o art. 60 do Ato de Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), e há aproximadamente dois anos que intensos debates públicos têm sido realizados com o propósito de se aprimorar o modelo do atual fundo.
O resultado foi a PEC 15/2015, que pretendia tornar o FUNDEB permanente, o que, de fato, já ocorreu.
A aprovação da emenda constitucional trouxe à tona um novo FUNDEB, mais aprimorado, e para conhecê-lo é interessante entender o atual processo de repasse de fundos.
O que é o FUNDEB atual, que expira em dezembro de 2020
Cada estado e o Distrito Federal têm um fundo suprido por recursos de diferentes fontes de impostos estaduais e municipais e, em algumas hipóteses, de transferências do Governo Federal.
É uma espécie de conta bancária coletiva, como bem explicado pela organização Todos pela Educação, cujo total é redistribuído de acordo com o número de alunos da Educação Básica Pública (ou da rede conveniada em algumas hipóteses) de cada rede e das etapas e modalidades de ensino.
Não se pode dizer que o FUNDEB é exatamente um único fundo: ele é um conjunto de 27 fundos (26 fundos estaduais e 1 fundo do Distrito Federal) que servem à redistribuição dos recursos destinados à Educação Básica.
“... trata-se de um grande cofre do qual sai dinheiro para valorizar os professores e desenvolver e manter funcionando todas as etapas da Educação Básica – desde creches, Pré-escola, Educação Infantil, Ensino Fundamental, Ensino Médio até a Educação de Jovens e Adultos (EJA) - não, a Educação Superior não entra nessa conta”. (O que é e como funciona o FUNDEB, por Todos pela Educação, julho de 2020)
O objetivo é reduzir a desigualdade de recursos entre as redes de ensino, fazendo com que a diferença entre a rede que mais investe por aluno e a que menos investe diminua. Um Estudo Técnico da Câmara dos Deputados (n.24/2017) mostra que sem a política do FUNDEB a desigualdade entre as redes seria de 10.000%. Hoje, com as regras vigentes, é de 564%.
A Todos Pela Educação também informa que o FUNDEB atual ajudou os sistemas de ensino a se organizarem melhor no que diz respeito ao atendimento escolar de toda a Educação Básica, dando segurança financeira aos municípios e estados para expandirem seu número de matrículas e os orientando no cumprimento de suas responsabilidades com a Educação. Assim, os municípios são incentivados a se concentrarem na Educação Infantil e nos anos iniciais do Ensino Fundamental. E os estados podem se concentrar nos anos finais do Ensino Fundamental e no Ensino Médio.
O número de estudantes matriculados em cada rede determina a distribuição de recursos e essa regra é estabelecida de acordo com os dados do Censo Escolar do ano anterior. Matrículas na Pré-escola integral e no Ensino Fundamental II parcial, por exemplo, tem pesos diferentes no recebimento do fundo, em vista das diferentes exigências de financiamento.
Todos os anos, por Portaria Ministerial do MEC e do Ministério da Fazenda, é definido no FUNDEB um valor mínimo por aluno e todo fundo estadual que teve valor aluno/ano inferior a esse mínimo definido recebe um recurso complementar da União, garantindo-se, então, que todos os municípios e estados tenham por matrícula um valor pelo menos igual ao mínimo nacional.
Existem regras específicas sobre como deve ser determinado o valor mínimo por aluno. Em resumo, o governo federal determina um montante de recursos a ser distribuído por meio da complementação da União ao FUNDEB, valor que representa 9% de todos os fundos estaduais. Esses 9%, em verdade, são a porcentagem mínima obrigatória para a complementação da União e, a partir dai, equaliza-se os fundos estaduais de baixo para cima, até que se esgotem os recursos de complementação determinados pelo Governo Federal para aquele ano.
Pode ocorrer de um estado, em determinado ano, não precisar da ajuda da União para equalização do valor aluno/ano: em 2019, por exemplo, Alagoas, Amazonas, Bahia, Ceará, Maranhão, Pará, Paraíba, Pernambuco e Piauí receberam ajuda da União e puderam utilizar os recursos em qualquer nível da Educação Básica, mesmo que tenham sido distribuídos por conta da matrícula em um outro nível de ensino.
Pelo menos 60% do dinheiro do Fundeb deve ser aplicado no pagamento do salário dos professores da rede pública (na ativa) e pode ser utilizado na remuneração de diretores, orientadores pedagógicos e funcionários, na formação continuada dos professores, no transporte escolar, na aquisição de equipamentos e material didático e na construção e manutenção das escolas, mas não pode ser utilizado para comprar merenda escolar, remunerar profissionais da Educação em desvio de função e em outras despesas especificadas pelo Art. 71 da LDB. Esse montante, como retomaremos adiante, será de 70% a partir do ano que vem.
Várias instituições são envolvidas na operacionalização do FUNDEB. O INEP realiza o censo escolar e disponibiliza dados. O FNDE dá apoio técnico, capacita membros dos conselhos, divulga orientações e dados, realiza estudos técnicos com vistas ao valor referencial anual por aluno que assegure qualidade do ensino e monitora a aplicação de recursos.
O Ministério da Fazenda define a estimativa de receita do fundo, define e publica os parâmetros operacionais do FUNDEB junto com o MEC, disponibiliza os recursos arrecadados para distribuição ao Fundo e realiza o fechamento de contas das receitas anuais do Fundo, enquanto o Ministério do Planejamento assegura no orçamento os recursos federais que entram no financiamento e participa do Conselho do Fundo, no âmbito da União.
O Banco do Brasil distribui recursos e mantem contas específicas de estados e municípios e a Caixa Econômica Federal mantem contas específicas de estados e municípios.
A fiscalização dos recursos é exercida por órgãos de controle interno, Tribunais de Contas locais (TCEs) e Tribunal de Contas da União (TCU), que podem reprovar contas e – em caso de irregularidades - acionar o Ministério Público.
Uma série de impostos, a propósito, tem parte de suas receitas vinculadas ao Fundeb (o ICMS, por exemplo) e esse dinheiro é automaticamente transferido para os fundos estaduais.
O novo FUNDEB – a PEC votada em 2020
Com a expiração do FUNDEB, como já mencionamos, os debates acerca do tema começaram. O fundo poderia ter sido apenas prorrogado no ADCT, mas houve a opção por torna-lo mecanismo permanente, inserido no corpo da Constituição Federal.
Realmente, como relatado na justificação da PEC 15/2015, a supressão do FUNDEB, em pleno decorrer do período do Plano Nacional de Educação-PNE, recém-aprovado e que tem vigência até 2024, traria um cenário de perplexidades. Mais a mais, o FUNDEB representa a aplicação plena do princípio da solidariedade, essencial ao federalismo cooperativo, modelo de organização do Estado.
E assim aprovou-se a PEC 15/2015 na Câmara dos Deputados e seguiu ao Senado Federal como PEC 26/2020, aprovada no dia 25 de agosto de 2020, última terça-feira, com apenas uma mudança: um dispositivo do texto que previa repasse de recursos do financiamento para escolas privadas foi retirado.
Ponto que não apresentou dissenso entre especialistas e gestores da educação é o de que o novo FUNDEB deveria ser permanente. Também foi consenso que a participação da União em seu financiamento deveria aumentar; afinal, apesar de a União ser o ente federativo com maior arrecadação, responde até agora pelo menor percentual de investimento.
O governo federal acrescenta ao Fundeb 10% do seu valor anual. Na nova versão serão 23%, sendo que a contribuição da União crescerá de forma gradativa de 2021 a 2026. Ou seja, em 2021 a complementação da União começará com 12%; serão 15% em 2022, 17% em 2023, 19% em 2024, 21% em 2025 e 23% em 2026.
O restante será financiado por fundos e impostos, estaduais e municipais, como o ICMS e o IPVA e, diferentemente do que ocorre até agora, como já falado, pelo menos 70% do dinheiro será destinado ao pagamento de profissionais da educação básica em exercício efetivo.
A decisão do Senado de não mexer no texto enviado pela Câmara foi providencial para que o fundo possa ser regulamentado até o fim do ano: para que ele seja executado de fato ainda é preciso elaborar um projeto de lei que o regulamente. O projeto depende da sanção presidencial.
O novo Fundeb foi promulgado ontem, dia 26 de agosto de 2020, em sessão do Congresso Nacional e bastante celebrado por professores e estudantes nas redes sociais.
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