Portaria 528/2024: Outra Moratória Ilegal?

Em um momento de grande divisão no país, especialmente na política, a gestão atual do MEC parece estar alinhada com a anterior em alguns pontos. Um deles é o desejo de impedir expansão da Educação a Distância (EaD), mesmo sendo ela uma modalidade importantíssima para a democratização do ensino superior. Desde o Governo anterior, há regras suspendendo procedimentos de credenciamento e autorização. A primeira foi a Portaria 668, de setembro de 2022, prorrogada pela Portaria 398, de 2023. Depois veio a Portaria 2041, de novembro de 2023 e, agora, a Portaria 528/2024, que estende até 2025 o sobrestamento dos processos regulatórios de cursos EaD.

A estratégia é visível: postergar a análise dos processos EaD usando o argumento de que estão sendo feitos estudos. Essa tática foi utilizada por anos no caso dos cursos de Medicina e não gerou qualquer avanço na regulação.

A respeito da suspensão da abertura de novos cursos de medicina por 5 anos, o STF, na abalizada escrita do Min. Gilmar Mendes, afirmou que: “…a moratória estendida por anos sem a correspondente reestruturação do sistema, engendra distorções e dá azo a especulações sobre a formação de reserva de mercado e criação discricionária de barreiras à entrada”. (Trecho da decisão do Min. Gilmar Mendes para ratificação de voto na ADC 81).

No EaD, a "moratória" já dura quase 2 anos, considerando apenas o período em que havia normas com essa finalidade. Antes disso, todos sabiam que cursos como Direito estavam sendo ilegalmente travados pelo Ministério. Sobre este problema, o Tribunal Regional da 6ª Região também decidiu um caso concreto, e disse:

“…havia norte regulatório específico tocante ao prazo para autorização de cursos de direito na modalidade de ensino a distância. Todavia, ante a iminência do fim de tal prazo, foi revogada a norma que o impunha, sendo todos os processos suspensos a fim de que haja revisão quanto às políticas públicas que regularão a abertura de novos cursos.

Nesse contexto, embora indiscutível a impossibilidade de o judiciário adentrar no mérito administrativo fora das hipóteses em que haja ofensa ao princípio da legalidade, mister que seja garantido o postulado constitucional da razoável duração do processo, sob pena de o administrado ficar à mercê do alvedrio da Administração”. (Decisão em agravo de instrumento no TRF 6, proferida em Abril de 2023)

Em comum, o caso das medicinas e do EaD, tratam de casos em que as normas educacionais foram criadas ou revogadas com o único intuito de retardar a análise de processos de autorização, sempre com o argumento de fazer estudos para melhorar a regulação.

Este é o contexto no qual a Portaria 528/2024 se insere. Ela é mais uma norma que suspende procedimentos com o mesmíssimo argumento de que a regulação precisa ser ajustada, sem qualquer garantia de que isso será, de fato, realizado.

Regime de Transição

A finalidade declarada da nova portaria é estabelecer “prazo para criação de novos referenciais de qualidade e marco regulatório (...) e procedimentos, em caráter transitório, para processos regulatórios”. A norma afirma que visa estipular prazos para o MEC, mas uma leitura simples do texto deixa claro que seu principal objetivo é manter a contenção do ensino a distância.

A previsão de conclusão em 31 de dezembro de 2024 para os referenciais e o marco regulatório, somada ao limite de 10 de março de 2025 para os novos instrumentos de avaliação, resultará em quase um ano sem novos cursos ou solução para cursos que não têm sequer uma versão na modalidade EAD.

Como estratégia “transitória” foi imposto o sobrestamento dos processos regulatórios de Direito, Medicina, Odontologia, Psicologia e Enfermagem (Art. 2º, § 2º) e dos credenciamentos institucionais correlatos que possuem apenas esses cursos vinculados (Art. 2º, § 2º). Foram sobrestados também todos os processos de cursos EaD ainda sem avaliação in loco (Art. 3º, § 1º) e, como derradeira regra de restrição/transição, foi proibida a criação de novos cursos de graduação nesta modalidade, inclusive por instituições dotadas de autonomia (Art. 4º) – o que, dada a desproporcionalidade, é uma violação grave ao princípio constitucional da autonomia universitária.

Essa situação é incoerente, pois os regimes de transição existem para evitar prejuízos aos processos em andamento e os direitos já adquiridos. Em situações nas quais há revisão de normas “cuja produção de efeitos esteja em curso ou que tenha sido concluída” a administração pública deve levar “em consideração as orientações gerais da época” (Art. 7º, do Decreto 9.830/2019). Daí surge a necessidade do regime de transição.

Ainda segundo o Decreto de 2019, o regime de transição deve garantir que o “novo condicionamento de direito seja cumprido de modo proporcional, equânime e eficiente e sem prejuízo aos interesses gerais” (Art. 6º). E, mais, esse regime precisa ser motivado com a indicação dos fundamentos de mérito e jurídicos, considerando as consequências práticas da decisão, bem como as suas consequências jurídicas e administrativas (Arts. 2º, 3º e 4º, do Decreto 9.830/2019). Entretanto, um simples olhar para a Portaria 528/2024 demonstra que nada disso foi sopesado.

Ainda no plano jurídico, não foi realizada Avaliação de Impacto Regulatório (AIR), o que demonstra infringência ao Decreto 10.411/2020. No caso dos cursos de Medicina, o Ministro André Mendonça afirmou que a AIR é uma “ferramenta indispensável à realização de um adequado juízo prévio de ponderação” (trecho do voto na ADC 81). Esse foi um dos motivos para o Ministro reconhecer “a existência de vícios no processo de elaboração da política pública” e deve ser também uma razão de peso para discutir a validade da Portaria 528.

Em resumo, o sobrestamento não é um regime de transição. Sobrestar processos regulares é negar o direito ao impulso oficial e à duração razoável dos processos. Transição, ao contrário, é a garantia de que não haverá paralisação ou ruptura.

Finalidade obscura

No âmbito prático, é difícil entender a finalidade dos sobrestamentos previstos na Portaria 528/2024, pois mesmo que as normas resultantes deste esforço regulatório do MEC sejam excelentes, elas não poderão ser aplicadas aos processos já protocolados. Afinal, normas regulatórias de caráter substantivo não podem retroagir.

Objetivamente, a impossibilidade de aplicação dos referenciais de qualidade, dos marcos regulatórios e dos instrumentos de avaliação futuros aos processos pendentes, torna questionável seu sobrestamento. Se esses processos não podem ser afetados, sua suspensão cria apenas uma reserva de mercado para quem já oferece cursos EaD e para as instituições públicas federais, favorecidas no Art. 4º, parágrafo único da Portaria. Dessa forma, como bem disse o Min. Gilmar Mendes no caso das medicinas, a moratória “engendra distorções e dá azo a especulações” sobre a criação de barreiras concorrenciais.

Enfim, este tipo de consequência demonstra que o problema não é uma filigrana jurídica. Demonstra que é imperativo o debate público sobre esta nova extensão da moratória no EaD. Tal como os docentes coíbem estudantes que procrastinam suas tarefas, a sociedade precisa reagir e exigir mais explicações, além, é claro, do fim dos sobrestamentos ilegais.

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